Artinya, negara kita hanya mengumpulkan sekitar sepersepuluh dari total produksi ekonominya sebagai penerimaan pajak. Padahal ambisi pembangunan tidak berhenti: jalan tol 2.460 kilometer dalam kurun waktu lima tahun, IKN, proyek infrastruktur besar yang tersebar di seluruh kepulauan. Semuanya butuh uang.

Tanpa perluasan basis pajak, pilihan pemerintah terbatas pada tiga jalur yang sama-sama tidak populer: menaikkan utang, memotong anggaran subsidi, atau menaikkan tarif pajak yang sudah ada. Maka wajar kalau kebijakan menyasar  ke "objek pajak baru" , dan jalan tol, dengan nilainya yang terukur dan transaksinya yang kian mudah dilacak lewat sistem elektronik, menjadi kandidat yang menarik.

Sebelum kita menghakimi atau memuji rencana ini, ada baiknya kita tengok ke luar jendela dulu. Apa yang terjadi di negara lain soal pajak atas penggunaan jalan tol?

India menjadi kasus yang menarik untuk ditelaah. Ketika negara itu memperkenalkan sistem GST (Goods and Services Tax) pada 2017 — yang secara konseptual mirip dengan PPN kita — ada diskusi panjang soal apakah jalan tol masuk ke dalamnya. Akhirnya, pemerintah India memutuskan untuk mengecualikan jasa jalan tol dari GST. 
Alasannya: jalan tol sudah merupakan layanan berbayar yang tidak bisa diakses semua orang, dan menambahkan lapisan pajak di atasnya justru akan menghukum pengguna ganda — membayar pajak kendaraan, lalu membayar tol, lalu membayar pajak atas tol.

Malaysia memberikan pelajaran yang sedikit berbeda, dan justru lebih dramatis. Saat Pakatan Harapan menang pemilu 2018 dengan salah satu janji besarnya adalah menghapus tol secara bertahap, publik Malaysia menyambut antusias. Tapi begitu pemerintahan baru itu duduk dan menghitung angkanya, realitas justru menghantam keras. 

Untuk menghapus seluruh tol di Malaysia sekaligus, diperlukan biaya sekitar 400 miliar ringgit — belum termasuk kompensasi tahunan kepada konsesioner yang mencapai hampir 1 miliar ringgit per tahun. Bahkan Dr. Mahathir sendiri akhirnya mengakui: "Kami membuat manifesto itu sambil berpikir kami tidak akan menang pemilu. Sekarang kami sudah menang, dan manifesto ini jadi beban besar."

Pelajaran dari Malaysia bukan soal apakah tol itu baik atau buruk. Pelajarannya adalah: kebijakan soal jalan tol jauh lebih kusut dari yang terlihat di permukaan. Ada kontrak konsesi, ada skema investasi, ada kepentingan swasta yang sudah terlanjur masuk. Begitu satu variabel diutak-atik, seluruh ekosistem ikut berguncang.

Di tempat lain, Perancis menjalankan sistem yang berbeda lagi. Jalan tol mereka dikelola swasta melalui sistem konsesi jangka panjang, dan negara secara aktif memungut pajak dari pendapatan konsesioner, bukan dari pengguna secara langsung. Model ini sempat dikritik karena dianggap memberikan keuntungan terlalu besar kepada perusahaan swasta, tapi di sisi lain terbukti berhasil menjaga kualitas infrastruktur tanpa terlalu membebani pengguna langsung.

Dari tiga contoh ini, tidak ada satu pun yang merupakan "resep sempurna." Yang ada adalah trade-off yang berbeda-beda, tergantung pada kondisi fiskal, struktur konsesi, dan tingkat penerimaan masyarakat.

Kalau kita berbicara soal dampak, ada beberapa lapis yang perlu dilihat — dan tidak semuanya langsung terasa.

Lapisan pertama: biaya transportasi dan logistik. Ini yang paling kasat mata. Ketika tol kena PPN 11 persen, maka biaya perjalanan naik. Tapi dampaknya tidak berhenti di pengguna langsung. Truk-truk logistik yang mengangkut barang dari pelabuhan ke gudang, dari pabrik ke pasar, semuanya melewati tol. Kenaikan biaya transportasi itu akan ditransfer ke harga barang. Tidak perlu perhitungan rumit untuk menyadari bahwa ujung-ujungnya yang menanggung adalah konsumen — terutama mereka yang daya belinya sudah tipis dan semakin tipis.

Lapisan kedua: inflasi yang merayap. Data BPS mencatat inflasi Indonesia di 2023 ada di 2,61 persen, dan 2024 turun ke 1,57 persen. Angka-angka ini terlihat jinak. Tapi tambahkan satu variabel baru — PPN tol — dan biaya logistik naik, harga barang naik, dan inflasi bisa ikut merayap. Bukan lonjakan dramatis, tapi seperti air yang pelan-pelan mengisi bak mandi.

Lapisan ketiga: dampak pada investasi infrastruktur. Ini yang sering luput dari diskusi publik. Jalan tol di Indonesia mayoritas dibangun dengan skema Kerja Sama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU). Investor swasta mau masuk karena ada kepastian pendapatan dari tarif tol. 
Kalau kemudian ada lapisan pajak baru di atasnya — dan tarif tidak bisa dinaikkan bebas karena ada regulasi — maka margin keuntungan investor menyempit. Dalam jangka panjang, ini bisa membuat proyek tol baru menjadi kurang menarik secara finansial.

Lapisan keempat: keadilan sosial. PPN adalah pajak yang bersifat regresif secara alami, artinya, proporsi beban yang ditanggung oleh orang miskin lebih besar dibanding orang kaya, kalau dihitung terhadap pendapatan mereka. 

Pengguna tol memang identik dengan pemilik kendaraan bermotor, yang relatif lebih mampu. 
Tapi dalam konteks Indonesia, "pemilik kendaraan" tidak selalu berarti "orang kaya." Banyak pekerja kelas menengah bawah yang mengandalkan motor atau kendaraan pribadi karena transportasi publik tidak menjangkau rumah mereka. Mereka ini yang akan merasakan beban paling berat.